俄罗斯远东开发战略评估
来源:俄罗斯季刊 | 作者:pmo21f870 | 发布时间: 2022-03-06 | 7102 次浏览 | 分享到:

网站注:本文转引自《俄罗斯季刊》2022年第一期,并感谢作者的付出

俄罗斯远东开发战略评估

——“东向”到“东向北向联动”

高际香

【内容提要】因乌克兰危机导致融入欧洲的“西向”战略 受挫,俄罗斯政府再次将目光投向东方。以2014年《远东联邦 区社会经济发展国家规划》颁布为起点,俄罗斯正式实施“东 向战略”,通过“一区一港” “一公顷免费土地”等制度和政 策创新,在吸引投资和移民上取得一定成效,但上述举措对远 东地区整体发展的促进作用仍显不足。在全球气候变化加速演 进,北极地区成为关注焦点的背景下,2019年以《2025年前空 间发展战略》将远东和北极地区纳入统一发展框架为标志,开 启了 “东向北向联动”发展战略布局,意图利用远东和北极地 区矿产、土地等资源优势,以及连通北冰洋和太平洋、紧邻亚 太巨大消费市场和制造基地等区位优势,全面推动远东和北极 地区联动发展,在融入亚太地区的同时,确保北极利益,重塑 欧亚大国和北方大国地位。但基于现实基础和国际环境制约, 要最终达成目标仍面临巨大挑战。

【中图分类号】F13/17.512.0【文献标识码】A

【文章编号】2095-1094 (2022) 01-0005-0026

【关键词】远东开发战略“东向” “东向北向联动”

制度政策创新

作者简介】高际香,中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研 究所研究员。

基金项目】国家社会科学基金重大项目“上海合作组织 命运共同体构建研究”(项目批准号:19ZDA130),科学技 术部项目“新时代中俄科技创新合作战略研究”(项目批准号: ZLY202167)阶段性成果。

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引言——俄罗斯远东战略定位演变的历史追溯

俄罗斯对远东地区的战略定位历经数次演变。沙皇俄国时期,对远东地区的 战略定位是领土扩张区,是走向太平洋、提升东北亚地缘影响力的核心区。俄罗 斯远东历史可追溯至皮毛贸易利益驱使下的向东扩张。出于对毛皮贸易超额利润 的追逐,16世纪中叶以煮盐和垦荒致富的斯特罗干诺夫家族雇佣哥萨克武装越过 乌拉尔山,开启了俄国东方扩张史。此后300年,通过军事征服、大量移民、修 建铁路等,俄国逐步完成对西伯利亚和远东的领土扩张,开辟了太平洋出海口。 以1884年阿穆尔河沿岸总督区设立为标志,远东地区正式拥有独立的行政建制。

苏联时期,远东的战略定位是原材料供应基地与军事前哨。二战前,苏联在 远东地区建立了采矿企业与军事工业综合体,投入巨量资金发展铁路和海港基础 设施。二战期间,为保存工业实力,许多工厂从欧洲部分迁移到西伯利亚和远东 地区,为赢得战争胜利提供了重要支撑,也为远东后续发展奠定了坚实基础。从 20世纪60年代起,基于资源开发和军事需求,远东开发掀起高潮,一大批重工业 企业落地建设,交通网络快速发展,形成了强大的专业从事船舶和飞机制造的军 事工业综合体以及采矿业综合体,诞生了许多年轻城市,人口最多时达806

苏联解体后,俄罗斯对远东发展的态度经历了从无暇他顾,到“东向”发展, 再到“东向北向联动”发展的转变。20世纪90年代,俄罗斯经济陷入危机,社 会剧烈动荡,远东地区经济大幅下滑,人口急剧流失,联邦政府虽然实施了几个 专项规划,但因拨款严重不足而成效甚微。进入21世纪,随着亚太地区在全球 政治经济格局中的影响力日益增强,俄罗斯开始视远东为融入亚太、发挥全球影 响力的跳板。普京总统曾言,“在很短的时间内,亚太地区各国发生了巨大的变 化,俄罗斯也不会置身于这里所发生的进程之外”勺2013年俄总统国情咨文指出, 西伯利亚和远东崛起是俄罗斯“整个21世纪的优先任务”。上述表态表明俄罗 斯立足远东资源与地缘优势,加快融入亚太地区经济空间,维护地缘经济和安全 利益的战略意图。2014年以后,受乌克兰危机影响,西方制裁不断加码,俄罗斯 融入欧洲的“西向”战略前景暗淡,立足远东、融入亚太、突破重围的“东向” 战略需求陡升。与此同时,随着全球气候变暖,北极地区资源开发及北方海航道

®此数据为1991年远东9个联邦主体的人口数量,不包括布里亚特共和国和外贝加尔边疆区。

② 《普京文集(2002—2008)》,中国社会科学出版社2008年版,第196页。 经济性和战略重要性提升,俄罗斯把远东与北极地区共同定位为“地缘安全区”, 将二者纳入同一开发框架,力图通过“东向北向联动”发展,最大限度夯实欧亚 大国地位的同时,提升其作为北方大国的国际地位。

从俄国时期的领土扩张区与提升东北亚影响力核心区,到苏联时期的原材料 供应地与军事前哨基地,再到当代俄罗斯融入亚太、承载欧亚大国与北方大国梦 想的依托区,俄罗斯远东开发战略的演变与国际背景变化、自身实力变化、整体 发展需求变化等密切相关。

“东向”战略下的远东开发:实践与成效

俄罗斯“东向”战略试图通过制度政策创新,营造远东地区良好的发展环境, 进而增加该地区在亚太地区的影响力,夯实俄罗斯欧亚大国地位。2014年俄罗斯 颁布《远东联邦区社会经济发展国家规划》,确定远东经济发展优先方向在于 吸引投资与创造就业、吸引移民及促进人口安居,在此规划目标指引下,俄罗斯 进行了一系列制度创新与政策实践。

一)改革、创新与实践

为吸引投资和移民,俄罗斯对远东地区投资制度、移民政策和开发机构进行 了改革和创新。

1. 引资制度:“一区一港”

“一区”是指超前发展区(TOP)。根据《俄罗斯联邦社会经济超前发展区b超前发展区入驻企业可享受以下6项特殊优惠:一是税收优惠,5年内免 除利润税、财产税和土地税;二是社保缴费优惠10年内执行7.6%的优惠社会 保险缴费率;三是自由关税区制度,高技术产品进口免征增值税;四是出口退税 审批手续简化;五是各类行政审批手续办理实行“一站式”服务;六是加大预算 资金支持基础设施建设力度。此外,超前发展区地域范围和产业经营范围可以弹 性扩容,经超前发展区所在联邦主体向联邦政府申请批准。“一港”是指符拉迪

 FocnporpaMMa «CoRuanbHO-3KOHOMKqecKoe pa3Bumue ansHeBocmouHoro i^egepanbHoro 0Kpyra» (15 anpena 2014 r. Nq 308;29 Mapma 2019 r. Nq 361;23 Mapma 2021 r. Nq 447).

 egepanbHBi访 3aKoH "O Teppumopuax onepearc»wero coRuanbHo-SKoHoMuuecKoro pa3Bumua b Pocchhckoh egepaauu" (29.12.2014 r. N 473-3).


沃斯托克自由港(cnB)。俄罗斯联邦《符拉迪沃斯托克自由港法》规定,自 由港入驻企业可享受以下8项特殊政策:一是税收优惠,5年内免除利润税、财 产税和土地税;二是社保缴费优惠,10年内执行7.6%的优惠社会保险缴费率(见1);三是出口商品免增值税,但需要履行退税申报程序,退税周期为10天以 内;四是自由关税区制度,运入、储存、消费外国商品,运出和运入设备,免征 关税,海关实行24小时“一站式”通关服务;五是使用外来劳动力不受配额限制; 六是对区内企业审查须与远东发展部协商,时长不超过15天;七是基建项目许 可文件审批期限为40天之内;八是签证程序简化,可免签在自由港停留8日, 并实行电子签证制度。该法律规定,符拉迪沃斯托克自由港设立期限为70年, 并可延期。

1超前发展区和自由港内企业与区(港)外企业税负比较


区内企业

港内企业

区(港)外企业

利润税税率

5年内为0,

6—10 年为 12%—20%

5年内为0, 第6—10年为12%

20%

财产税税率

0

5年内为0, 第6—10年为0.5%

2.2%

土地税税率

0(3年内)

0(3年内)

1.5%

社保缴费率

7.6%(10 年内)

7.6%(10 年内)

30%

资料来'源:作者根据《俄罗斯联邦社会经济超前发展区法》《符拉迪沃斯托克自由港法》《俄罗斯联邦税法典》

自制

 

超前发展区与自由港各项税收优惠政策基本相同,不同之处在于:第一,产 业方向的差异。自由港企业经营业务范围基本不受限制,仅少量经济活动受限, 如油气开采业务,应纳消费税商品的生产(轿车、摩托车、机油、柴油和汽车燃 料等除外),停车场业务等。金融和保险业务、博彩业务、批发和零售贸易可以 注册,但不能获得税收优惠。超前发展区有较为明确的产业指向,例如哈巴罗夫 斯克超前发展区着重发展工业和物流业,“纳杰日金斯卡娅”超前发展区主要发 展木材加工业,白城发展区专业从事农业,“巨石”发展区主要致力于发展船舶 制造业。第二,基础设施保障方面的差异。超前发展区由远东发展集团提供基本 的基础设施保障,包括供电、供热、供水、水处理、供气等,而自由港入驻企业

① egepanbHBi访 3aK0H Pocchhckoh egepaRuu "O cboSoahom nopme BnaguBOCTOK" 13.07. 2015 r. ^ 212-3.

需要自行解决上述问题。第三,土地获取程序的差异。自由港入驻企业获取土地 可以不经拍卖程序,直接以地籍登记价值租赁土地。第四,投资门槛的差异。自 由港项目必须承诺在3年内至少投资500万卢布,超前发展区入驻企业的投资门 槛为50万卢布。第五,地域空间属性不同。超前发展区根据投资项目发展需要划定, 并可以根据投资项目发展需要扩展地域范围,属于地理空间范畴,而“自由港” 属于行政地域范畴,加入自由港的区域是整个城市或者市政某个区域。

2. 移民政策:“一公顷免费土地”

稳定人口、增加人力资本成为发展远东最重要的优先方向。为增加人口、 引进资金、解决就业问题,推动经济社会发展,2016年远东地区开始实施“一公 顷免费土地”政策,当时仅有远东地区居民具有申请资格。之后,俄罗斯境内所 有公民都具备申请资格。《远东一公顷土地法》规定,无偿使用土地期限是5年。 俄罗斯公民从无偿获得土地的第一年起就要从事土地开发经营活动(农业、养殖 业、服务业和建筑业等)。若5年内土地没有得到有效开发,到期后国家将收回土地。 5年使用期结束时,如果土地得以有效利用,则公民可以与政府协商购买或续租, 由此获得土地所有权或长期租赁权。

3. 开发机制:设立四大开发机构

为促进远东发展,俄罗斯先后设立了4个专门开发机构:一是远东开发集团AO «KP^B»),主导超前发展区的各项基础设施建设,并作为“一个窗口 ”为“一 区一港”投资者提供服务;二是远东人力资源发展局,主要为企业提供人力资源 引进服务,为俄罗斯居民从其他地区迁居远东以及俄侨归国迁居远东提供免费服 务,并负责具体执行“一公顷免费土地”政策;三是远东吸引投资和出口支持局, 主要为投资项目提供全周期全方位服务,并为产品出口提供相应协助;四是远东 发展基金(eP^B),自成立起一直是远东开发最重要的资金来源之一,主要致 力于为非资源项目和中小企业融资。

二)制度创新与政策绩效

2014年起,俄罗斯远东开发制度和政策创新举措已实施7年有余,其绩 效成败不一。

第一,超前发展区成效显著。截至20218月,远东地区已设立22个超前

® [俄]n. a,米纳基尔、c. H,奈坚:《俄远东社会进程:理念缺陷或制度失灵?》,陈晓棠译,载《西伯 利亚研究》2021年第2期。 发展区。除马加丹州全境实行经济特区制度外,其他10个联邦主体均设立了超 前发展区。滨海边疆区设立4个超前发展区,居首位:“巨石”超前发展区、米 哈伊洛夫斯基超前发展区、“纳杰日金斯卡娅”超前发展区和石化发展区;哈巴 罗夫斯克边疆区3个:哈巴罗夫斯克超前发展区、阿穆尔河畔共青城超前发展区 和尼古拉耶夫斯克超前发展区;阿穆尔州3个:“白城”超前发展区、阿穆尔河 沿岸超前发展区和“自由”超前发展区;萨哈林州3个:“山地空气”超前发展 区、“南区”超前发展区、千岛群岛超前发展区;萨哈(雅库特)共和国2个: 南雅库特超前发展区、雅库特超前发展区;犹太自治州有1个:“阿穆尔-兴安岭” 超前发展区;堪察加边疆区1个:“堪察加”超前发展区;楚科奇自治区1个:“楚 科奇”超前发展区;外贝加尔边疆区2个:外贝加尔超前发展区和“红石”超前 发展区;布里亚特共和国2个:布里亚特超前发展区和“谢列金斯克”超前发展 区。截至20218月,俄远东22个超前发展区中共有512家注册企业,协议投 资额超过4.4万亿卢布,全部实施后将创造9.15万个就业岗位(见表2)。进入 实施阶段的项目共计139个,已创造3.77万个就业岗位,实际投资1. 2万亿卢。计算可知,实际投资占计划投资额的1 /4强,创造的就业岗位占协议数量2/5

第二,自由港效应不彰。截至20218月,符拉迪沃斯托克自由港已覆盖 22个市政区域,分别位于远东5个联邦主体:楚科奇自治区、堪察加边疆区、萨 哈林州、哈巴罗夫斯克边疆区和滨海边疆区。滨海边疆区被纳入自由港的市政区 域最多,有16个:符拉迪沃斯托克市区、阿尔焦姆市区、乌苏里斯克市区、纳 霍德卡市区、游击队城、哈桑斯基区、纳杰日金斯基区、汗卡区、十月区、什科 托沃区、游击队区、拉佐夫斯基区、奥利金斯基区、斯帕斯克-达利尼区、波格 拉尼奇内区、巨石区。萨哈林州的2个区被纳入自由港,分别为柯尔萨可夫斯基 市区和乌格戈尔斯克区。哈巴罗夫斯克边疆区的2个区被归入自由港,为瓦宁斯 基区和苏维埃港区。堪察加边疆区和楚科奇自治区各有1个纳入,分别是彼得罗 巴甫洛夫斯克市区和佩韦克市区(见表3)。俄罗斯太平洋沿岸的主要港口悉数 成为自由港。截至20218月,符拉迪沃斯托克自由港入驻企业共有2 052家。 投资者计划实施的项目金额超过1. 1万亿卢布,计划创造超过8. 57万个就业岗

① TOPbi noMoraroT oSecneHHBaTb uH^pacmpyKTypo anmu访 BocmoK.https://minvr.gov.ru/press-center/ collegium/32001/


2俄罗斯各超前发展区基本情况

《毫炯彗*= h-t-tp-'-elsxk,hlju, edit cn

所属联邦主体

超前发展区名称

设立时间

主要产业类别

入驻企业/个

协议投资额

/亿卢布

计划创造就业岗位

/个

滨海边疆区

巨石

2016

船舶制造、物流

21

4 142

16 657

米哈伊洛夫斯基

2015

农业

18

832

4 299

纳杰日金斯卡娅

2015

物流、工业

70

591

7 358

石化

2017

化学、石油化工

2

8 614

5 925

哈巴罗夫斯克边疆区

阿穆尔河畔共青城

2015

机械工业、木材加工、金属加工、 食品工业

24

389

3 841

尼古拉耶夫斯克

2017

船舶修理、鱼类加工、采矿

8

28

1 251

哈巴罗夫斯克

2015

工业、物流

42

307

3 048

阿穆尔州

阿穆尔河沿岸

2015

物流、工业

16

20

618

自由

2017

石油加工、工业

9

17 890

4 142

白城

2015

农业、食品加工

6

51

888

萨哈林州

山地空气

2016

旅游休闲

27

212

1 542

南区

2016

农业

10

170

1 108

千岛群岛

2017

旅游休闲、鱼类加工

5

95

1701

萨哈(雅库特)

共和国

南雅库特

2016

采矿

17

1 118

8 698

雅库特

2015

农业、物流、制造业

25

125

1 465

犹太自治州

阿穆尔-兴安岭

2016

农业、食品加工、物流

3

74

907

堪察加边疆区

堪察加

2015

旅游休闲、物流、捕捞、鱼类加工

115

1 743

10 657

楚科奇自治区

楚科奇

2015

矿业和公共服务业

55

6 065

5 939

夕卜贝加尔边疆区

外贝加尔

2019

采矿、木材加工、食品工业

25

1 920

8 832

红石

2017

核工业

2

105

976

布里亚特共和国

布里亚特

2019

食品工业、物流

12

106

1 640

谢列金斯克

2017

农牧业、食品加工等

合计




512

44 597

91 492

 

注:“一”代表资料不详

资料来源:远东和北极发展集团网站,https://erdc.ru/about-tor/

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


3符拉迪沃斯托克自由港所属的22个市政区域

所属联邦区

市区和市政区域

滨海边疆区

符拉迪沃斯托克市区

阿尔焦姆市区

乌苏里斯克市区

纳霍德卡市区

游击队城

纳杰日金斯基区

哈桑斯基区

汗卡区

十月区

什科托沃区

游击队区

拉佐夫斯基区

奥利金斯基区

斯帕斯克-达利尼区

波格拉尼奇内区

巨石区

萨哈林州

柯尔萨可夫斯基区

乌格戈尔斯克区

哈巴罗夫斯克边疆区

瓦尼诺区

苏维埃港区

堪察加边疆区

彼得罗巴甫洛夫斯克市区

楚科奇自治区

佩韦克市区

资料来源:https://erdc.ru/about-spv/

。其中,滨海边疆区、堪察加边疆区和萨哈林州的自由港入驻企业最多B

82%的自由港入驻企业从事服务业,包括房地产租赁服务、货物运输和储存、旅 游和餐饮业、批发和零售业。工业企业约占15%,主要从事低附加值产品生产, 如食品加工、金属制品制造、木材加工等。农业和渔业企业占比较小C。自由港 入驻企业未能对远东就业提供较强支撑,截至202010月,实际创造1.7万个

① Hobmh pe3ngeHT cBoSognoro nopma BnaguBOCTOK Sygem usroTaBnuBaTB MemannoKOHCTpyKRUu u o6opygoBaHue gna. He^Tera3OBBix npoeKTOB u peMOHTupoBaTB(^hot. https://minvr.gov.ru/press-center/news/32376/

② FaHBa E. Pe3ugeHTM cBoSogHoro nopma co3ganu 211 npegnpuamu访 b 0 3a naTb nem. https://rg.ru/2020/10/12/ reg-dfo/rezidenty-svobodnogo-porta-sozdali-211-predpriiatij-v-dfo-za-piat-let.html

③ KymeneBa A.,CanbHUKOBa n.,UepHuneBCKaa K.,EeBqyK E. CBoGognbiH nopm BnaguBOCTOK: bbi3obbi u pemeHua. https ://we. hse. ru/mirror/pubs/share/343696640 就业岗位不足自由港所在区域就业人数的0.8%。增加工业品出口的目标也没 有实现。自由港入驻工业企业生产的产品主要在俄罗斯本土销售。俄高等经济大 学的调查显示,多数自由港企业认为,出口导向的发展模式因成本太高,难以赢利。 中国、韩国和日本市场对俄罗斯制造业产品不感兴趣B。各界对自由港的关注度 也呈下降趋势。可见,俄罗斯政府设立自由港的三重目标:引进新技术创造新产业、 增加远东制成品出口、通过与亚太地区国家密切合作发展国际贸易暂时未能实现。

第三,“一公顷免费土地”的“安居”效应显现。截至20212月,约8.9 万名俄罗斯公民成为“一公顷免费土地”拥有者,共计获得6. 1万公顷土地。其 中莫斯科市和莫斯科州的居民人数最多,约占25%,其次是圣彼得堡市和列宁格 勒州的居民,克拉斯诺达尔边疆区申请者人数居第3®o“一公顷免费土地” 获得者中,有42%将其用于农业生产,38%用于个人住房建设,7%用于旅游开发, 10%用于经营活动,3%用于其他类型活动,包括科学、环保和教育等。在哈巴罗 夫斯克边疆区和阿穆尔州,土地用于房屋建设的比例较高:分别占44%43%; 在犹太自治州和萨哈(雅库特)共和国,土地主要用于农业生产,均占52%。在 滨海边疆区,土地用于农业生产的约占一半48%);在萨哈(雅库特)共和国 和马加丹州,土地用于旅游开发的占比较高,分别为16%15%;在楚科奇自治 区和马加丹州从事经营活动的较多,分别占61%32%d。此外,在“一公顷免 费土地”政策作用下,萨哈林州和哈巴罗夫斯克边疆区已新建几个定居点。远东 和北极发展部还计划在此框架内扩展堪察加边疆区、萨哈(雅库特)共和国、哈 巴罗夫斯克边疆区、阿穆尔州和萨哈林州等多个定居点的规模。

第四,对远东投资拉动作用局部显现,但整体效应不明显。一方面,“一区一港” 入驻企业在远东固定资产投资中占比显著提高。2020年远东联邦区固定资产投 资总额约为1.5万亿卢布,近1/3是超前发展区、自由港入驻企业的投资。其 中阿穆尔州和滨海边疆区的“一区一港”投资占固定资产投资比例较高,分别占 78.5%40.1%。另一方面,带动了一批大项目开工。借助“一区一港”建设契机,

' Pe3ugeHTBi cBoSognoro nopma 3a naTb nem co3ganu 211 npegnpusTHH Ha ^anbneM BocmoKe. https: // minvr. gov. ru/press-center/news/28333/

② TaMe.

③ 《普京召开远东和北极发展问题政府工作会议》,http://www. mofcom. gov. cn/article/i/jyjl/e/202103/

④ nonyuaTenu «ganbHeBocToHHMx reKTapoB» noganu 6onee 10 tmcsh geKnapauu^. https ://minvr. gov. ru/ press-center/ news/31348/

EguHMH ReHTp oTBemcTBeHHocmu - KPB. https ://www. eastrussia. ru/material/edinyy-tsentr- otvetstvennosti-krdv/ 一批之前几十年来一直未能启动的投资项目开工,如乌多坎铜矿、拜姆斯卡亚项 目、奥泽纳亚矿业公司、雅库特煤炭开发等,也出现了一些大型明星项目,如星 星造船厂、阿穆尔天然气加工厂等。

但从整体上看,远东投资增长主要还是依赖能源产业拉动。2019年之前,远 东联邦区固定资产投资增长率均高于全俄平均水平,这主要与“西伯利亚力量” 天然气管道建设、雅库特恰扬金斯科耶油田开发、萨哈林1号和萨哈林2号项目 等重大项目有关。2020年受“西伯利亚力量”管道建设和恰扬金斯科耶油田开发 进入收尾阶段的影响,远东联邦区固定资产投资同比下降12.6% (全俄平均降幅1.4%),当年萨哈(雅库特)共和国和萨哈林州在远东固定资产中的比例从之 前的40%下降至28%

从投资环境看,在俄罗斯战略倡议署(ACH)的地区投资环境排名中,远东 各联邦主体的排名明显上升。2019年远东地区11个联邦主体中,有9个在全俄 投资环境排名中的位次有所提升,其中萨哈(雅库特)共和国和堪察加边疆区进 入全俄排名前30位。在2020年有4个联邦主体进入投资环境评级前30名:萨哈(雅 库特)共和国排名第20位,阿穆尔州第26位,堪察加边疆区第27位,萨哈林州30位。此外,排名大幅攀升的还有布里亚特共和国、滨海边疆区和外贝加尔 边疆区(见表4)。毋庸置疑,远东投资环境排名的积极变化一方面与政府通过“一 区一港”投入大量资金有关,如2014—2020年政府通过建设基础设施、提供税 收优惠等方式为远东投入了 810亿卢布。另一方面,与远东开发机构提升公共服 务的可及性有关,随着信息服务水平的提升,企业注册、所有权登记和接入互联 网变得越来越容易。如远东发展基金为水产养殖投资者设立数字平台(aquavostok. ru),使其可远程选择养殖区域并向电子拍卖系统提交申请®;不过,作为投资 环境重要风向标的外资并不能为远东投资环境改善的结论提供有力支撑,外资对 “一区一港”兴趣索然。数据显示,在“一区一港”中,外资企业入驻比例不高。 截至2019年底,在超前发展区项目中,外资仅占9. 3%®。截至2018年底,在入 驻自由港的1 057家企业中,仅有51家是外资企业,占4. 7%。外资项目的开工 率也较低。在自由港中完成注册的51家外资企业中,只有10家投产并运营。从

① A0 «0Hg pa3BUTU anmero BocmoKa u EaHKanbCKoro peruoHa». https: //minvr. gov. ru/about/ podvedomstvennye-organizatsii/organizacii/frdv. php

® KopomaeB . 3apy6e^HMH 6u3Hec He 3axomen BKnagbiBaTbc b skohomhky anmero BocmoKa. https ://iz. ru/922165/2019-09-17/

2014—2020年俄远东地区外资的区域分布来看,外资热衷进入的地区依旧是能源 丰富的萨哈(雅库特)共和国和萨哈林州(见表5)

4 2019-2020年远东主要联邦主体投资环境排名

联邦主体

2019年排名

2020年排名

排名变化

萨哈(雅库特)共和国

22

20

+2

阿穆尔州

26

26

0

堪察加边疆区

28

27

+ 1

萨哈林州

30

30

0

布里亚特共和国

49

32

+ 17

滨海边疆区

55

34

+21

外贝加尔边疆区

84

54

+30

资料来源: HauuoHaHbHbi peTUHr cocToaHHa UHBecTUHUOHHoro KHUMaTa b cySieKTax P.https://asi.ru/

government_officials/rating/

 

5 2015—2020年远东各联邦主体外商直接投资情况

单位:亿美元

联邦主体

2015 年

2016 年

2017 年

2018 年

2019 年

2020 年

布里亚特共和国

0.26

1.99

0.07

萨哈(雅库特)共和国

9.64

13.47

3.35

3.51

11.68

11.14

外贝加尔边疆区

1.29

1.12

1.13

堪察加边疆区

0.07

0.02

0.24

0.01

0.55

0.88

滨海边疆区

6.99

8.72

8.31

4.88

4.15

4.04

哈巴罗夫斯克边疆区

0.65

5.44

2.83

2

5.76

1.58

阿穆尔州

6.33

3.6

4.71

2.88

3.17

2.49

马加丹州

7.58

0.07

0.088

0.05

0.1

0.04

萨哈林州

71.97

82.95

78.74

35.35

38.35

30.59

犹太自治州

0.5

0.19

2.2

1.62

0.35

0

楚科奇自治区

2.04

1.49

1.31

2.5

0.47

0.38

注:布里亚特共和国和外贝加尔边疆区从2018年起划归远东联邦区2015—2017年数据缺失 资料来源:根据俄罗斯中央银行数据整理https://www.cbr.ru/statistics/

 

综上,尽管制度与政策创新产生一定成效,但并未对远东发展产生实质性影 响,不仅没能缓解远东普遍存在的投资不足问题,也没能遏制远东人口的下降趋势。 2018年与2015年相比,远东联邦区人口减少4.5万,布里亚特共和国和外贝加尔 边疆区加入后2020年与2019年相比,远东11个联邦主体人口缩减2.1

“东向北向联动”发展定位下的远东开发布局

随着全球气候变化加速演进,北极地区资源开采、航道运输等战略价值凸显, 区域内国家对北极的争夺日趋激烈,北极军事化趋势加剧。利用自身北方大国的 地缘优势,争取北极战略利益、主导北极治理成为俄罗斯的重要战略诉求。普京 总统表示,俄罗斯是北方国家,俄罗斯未来几十年的发展将植根于北极和北方领 土,开发北极和北方领土,事关俄罗斯的未来B。为此,俄罗斯将北极与远东开 发纳入统一框架,力图通过“东向北向联动”发展战略,使远东地区不仅成为其 融入亚太经济的核心区,而且成为支撑北极发展的重要支点。2019年,俄罗斯《2025 年前空间发展战略》®将远东和北极地区共同定位为“地缘战略区” D,远东发展 部更名为远东和北极发展部,远东开发机构职能拓展到北极地区,标志着“东向 北向联动”发展战略的开端。

在北极发展领域,主要以安全、航道、经济发展、主导北极治理为抓手。在 保障北极安全方面,批准《2035年前俄罗斯北极地区发展和确保国家安全战略e, 强化北极军事存在:部署防空雷达和航空导航基站、恢复北极战略巡航、设置航 空中队、组建北极舰队、部署现代化武器装备,包括“锆石”高超音速导弹。在 航道开发方面,强化北方海航道在北极开发整体战略中的特殊意义。一方面把北 方港口项目、北方海航道项目纳入“干线基础设施现代化与扩张综合项目”项下, 计划到2035年,将北方海航道建成“国际运输走廊”,能够全年提供物流服务。《2035

a根据俄罗斯国家统计局数据计算。

' nymuH: Poccu b cnegyro^He gec^TuneTU 6ygem npupacmams Apkthkoh u CeBepoM. https ://www. kommersant. ru/doc/4602866

 CmpaTerna npocmpaHcTBeHHoro pa3BUTua Pocchhckoh egepaRuu Ha nepuog go 2025 roga (13 i^eBpana 2019 r. Nq 207-p).

④ 对地缘战略区的概念界定为:对于确保俄罗斯联邦经济社会可持续发展,领土完整和安全至关重要,生活 和经济活动条件特殊的地区。

' Cmpamerua pa3Bumua ApKTuuecKoH 3ohm Pocchhckoh egepaRuu u oSecneneHHa HaRuoHanbHoH 6e3onacHocmu Ha nepuog go 2035 (26 oKTaSpa 2020 r.,N 645 ).

 KoMnneKcHMH nnaH MogepHU3aRUU u pacmupeHua MarucTpanbHon uH^pacmpyKTypn Ha nepuog go 2024 roga (N 2101-p).

年前北方海航道基础设施发展计划》设定2024年和2035年北方海航道的货运 量目标分别为8000万吨和1.6亿吨,为此确定了 11个重点发展方向并计划实施 84项具体措施。另一方面,计划建立一支由国有船只组成的舰队,在北极海域提 供运输服务。到2035年,将建造9艘核动力破冰船,外加4艘常规动力破冰船, 届时北极船队将拥有至少13艘重型破冰船。在促进北极经济发展领域,在成功 开发亚马尔项目后,又与中国、日本和法国公司签署协议共同开发北极LNG2项目。2020年开始,在北极地区投资1 000万卢布以上的企业都可注册为北极企业, 享受税收优惠和非税收优惠。20213月,修订后的《俄罗斯联邦北极地区经济 社会发展国家规划》b确定2021—2024年将拨付195亿卢布预算资金,用于加速 俄北极地区经济发展。在主导北极治理方面,利用2021—2023年担任北极理事 会主席的时机,倡导将北极打造为“和平、稳定、富有成效的合作空间”,充分 发挥北极理事会作为高纬度地区多边合作平台的作用,为北极地区经济、社会和 环境三位一体的综合平衡发展提供方案C

“东向北向联动”发展下,加大力度开发远东,使其成为助力北极发展的 依托,具有前所未有的战略意义和现实价值。为此,远东的经济发展功能被提升 至新高度。加大投资吸引力度、优化人居环境、加强基础设施建设、提升经济开 放度、打造产业发展集群、设立科创中心、促进城市群发展成为远东进一步发展 的主要政策方向。

(一)持续加大引资力度

整合远东开发机构,提升引资效率。202011月,俄罗斯宣布对全俄所有 开发机构进行改革,消除职能重叠,提升效率。2021年第一季度,原有的4个远 东开发机构统一并入远东和北极发展集团,由俄罗斯对外经济银行全资控股,隶 属于远东和北极发展部。远东和北极发展集团由分别位于莫斯科市和符拉迪沃斯 托克的2个办事处以及10个地区子公司构成。20215月,集团总裁伊戈尔•诺 索夫宣称,其主要目标之一是为远东和北极地区吸引新投资,以客户为中心,提 高服务质量和资源利用效率,迅速将投资者的意图转化为具体实践。此外,远东 和北极发展部还设立了 “国家规划东部中心"(eAHy «BocTOKrocnnaH»),负

① Hnan pa3BUTU uhacmpyKTypBi CeBepnoro MopcKoro nymu go 2035 roga (No 3120-p).

② rocygapcTBenna nporpaMMa Pocchhckoh egepaRuu "CoRuanbHo-SKonoMKqecKoe pa3Bumue ApKTuuecKo 3ohbi Pocchhckoh egepaRuu" (30 MapTa 2021 r. N 484).

 KonRenRu npegcegaTenscTBa Poccuu b ApKTuuecKoM coBeTe b 2021-2023 rogax. http://government. ru/ news/42186/ 责预测、分析远东和北极地区的社会经济发展,提供科学方法并参与制定有关法 律法规、战略规划等。

电价补贴常态化,降低企业运营成本。远东电力系统并不统一,布里亚特共 和国和外贝加尔边疆区属于西伯利亚电力系统,与俄罗斯统一电力系统同步运行; 阿穆尔州、哈巴罗夫斯克边疆区、犹太自治州、滨海边疆区、萨哈(雅库特)共 和国供电属于东方电力系统;堪察加边疆区、马加丹州、萨哈林州、楚科奇自治 区都有各自的电力系统,分别独立运行。距离远和电网相互分割、电力设备和电 网老化、发电厂装机容量低等因素叠加造成远东电价较高,使很多投资者望而却 步。俄罗斯政府于2017年启动远东电价补贴机制,规定电价补贴持续至2020年。 电价补贴机制运行后,企业运营成本下降,对远东投资活动产生了有效刺激,诞 生了很多新企业且创造了不少就业岗位。电价补贴产生的投资带动效应使俄罗斯 政府决定将电价补贴常态化,以稳定投资者信心。2020年底,新修订的《电力供 应法》规定,远东电价补贴将延长至2028年。

(二)完善吸引人才政策,优化人居环境

“一公顷免费土地”政策2.0版推出。针对之前的“一公顷免费土地”地块 太小,不利于农业耕种或进行其他形式经营的状况,从20218月开始,“远 东一公顷土地2.0”开始实施。新政策规定,对于成功开发第一块“一公顷土地” 的公民,可以再次免费申请第二块土地,第二块土地也是一公顷。申请第二块土 地者如果利用土地进行牲畜育种、家庭农场经营、开办小微企业,还可获得相应 补贴;如果建造自住住房,则可获得优惠木材。相关资料显示,当前,远东联邦 区可免费提供的土地多达2.26亿公顷,政策实施的空间巨大,或将对远东地区 吸引移民、引入资金、解决就业产生助益。如今,“一公顷免费土地”申请已经 纳入数字化管理程序,申请者可以通过联邦信息系统网站免费进行注册申请。

超优惠抵押贷款资助年轻家庭购房。在2019年东方经济论坛期间,普京宣布 将为远东地区年轻家庭购房提供利率为2%的超优惠抵押贷款。超优惠抵押贷款 适用于远东任何地区,贷款办理有效期至2024年底。可以申请超优惠抵押贷款 人群的年龄条件是35岁以下,主要包括四类:一是35岁以下(含35岁)的夫妇; 二是35岁以下且有未满18岁(包括18岁)子女的单亲父母;三是“一公顷免 费土地”所有者;四是在劳动力跨地区流动计划下,从俄其他地区搬迁至远东地

'① 网站网址为 https://HaganbHHHBOCTOK. p^/ 区的年轻人。超优惠抵押贷款首付为15%,贷款期限是242个月,贷款最高额度600万卢布“一公顷免费土地”所有者可用土地做抵押向银行申请贷款, 贷款利率为2%,但必须建造一所独立房屋,且总建筑面积不得低于24平方米。

加大机票补贴政策覆盖范围。目前主要通过实施4个联邦规划对远东居民提 供机票直接补贴。第一个规划补贴特定类别乘客,如退休人员、学生、残疾人和 多子女家庭,从2018年起开始实施,覆盖91条航线,规划支持项下的机票价格 为市场价的1/2—1/3。第二个是重要航线补贴规划,覆盖11条最重要航线,即 从远东联邦区8个联邦主体中心城市出发的航线以及从雅库特出发的3条线路, 针对远东所有居民实行补贴。第三个是跨区域航线补贴规划,覆盖所有联邦区, 在该规划项下,远东联邦区获得的资金占规划金额的1/4。第四个规划专门为新 成立的远东联合航空公司b开辟的具有重要社会意义的航线提供补贴。远东联合 航空公司计划开通535条具有社会意义的航线,其中包括100条地区间航线和 435条本地航线,目的是为远东居民提供区域内自由航行、直接飞行、无须停靠、 无须通过主要交通枢纽中转的航空服务。2021年上述4个规划覆盖150万人次的 航行,占远东居民航行需求的24.5%。除直接补贴外,还通过“固定价格机票提供间接补贴,2021年已覆盖来往远东的130万人次航行。直接补贴和间接补贴 两项合计2021年共覆盖270万人次旅行,占远东航空旅行总人次的45%

实施“经济增长中心社会发展计划”完善公共服务设施。根据20179 国务委员会主席团会议决议,远东地区开始在各经济增长中心实施社会发展计划, 通过联邦预算补贴机制“远东统一补贴”(AanBHeBOCTOHHaa eguHaa cy6cngna 为远东联邦区的58个经济增长中心提供资金。计划预计覆盖660万人,约占远 东地区人口的81%。在该计划框架内,2018—2021年共向远东地区拨款957亿卢 布用于公共服务设施的建设、改造和维护,计划建设19家医院、34所学校和幼 儿园、27个体育场馆、20个文化馆。同时为医院和中等教育机构采购新设备。

① nocmaHOBneHue HpaBUTenbCTBa P ot 07.12.2019 r. No 1609.

② 在阿芙罗拉航空公司(ABpopa)基础上成立,远东各联邦主体均为股东。其中10个联邦主体以各占5%参股, 共计占50%的股份,萨哈林州以50%— 1股(金股)参股,远东和北极发展部是金股持有者。成立时公司拥有131 飞机2025年之前计划再购买45架飞机。

③ 机票价格低于最低价格机票,全年固定,不随购买日期和季节变动,但禁止退票和更改航行日期,且仅适 用于经济舱。任何乘客,不分年龄和国籍,均可购买固定价格机票。俄罗斯航空公司(Aeroflot)和其子公司“俄罗斯” 在获得国家补贴后出售固定价格机票。俄罗斯航空公司的固定价格机票适用于莫斯科往返符拉迪沃斯托克、南萨哈 林斯克、哈巴罗夫斯克、堪察加彼得罗巴甫洛夫斯克、马加丹、加里宁格勒和辛菲罗波尔;子公司“俄罗斯”的固 定价格机票适用于莫斯科往返符拉迪沃斯托克、堪察加彼得罗巴甫洛夫斯克、南萨哈林斯克、哈巴罗夫斯克。

三) 加大开放力度,重视国际合作

提升远东入境便利化水平。2017年外国公民持有效的俄罗斯电子签证只能通 过符拉迪沃斯托克国际机场和国际海港口岸入境。2018年起,可入境口岸增至4个, 之后陆续增加。20203月外国公民持电子签证入境俄罗斯远东联邦区的口岸类 型拓展至公路口岸、河运口岸和混合口岸。同年7月入境口岸新增3个,加上原 有的10个,共计13个。其中空港8个,包括阿纳德里、布拉戈维申斯克、符拉 迪沃斯托克、堪察加彼得罗巴甫洛夫斯克、乌兰乌德、哈巴罗夫斯克、赤塔、南 萨哈林斯克;公路口岸3个,分别是波尔塔夫卡口岸、图里罗格口岸和恰克图口 岸;河运口岸1个,为哈巴罗夫斯克口岸;混合口岸1个,为布拉戈维申斯克口岸。20201月底开始,可持电子签证进入远东联邦区的国家名单从18个扩展至 53个。此外,对来往“一区一港”进行投资合同谈判的外国公民,签发1年期多 次入境工作签证。如果外国公民在远东地区实施投资项目,则可签发长达3年的 工作签证。如上外国公民的家庭成员也可获得类似签证。俄联邦外交使团或领事 馆审议上述外国公民的普通商务和普通工作签证的期限为5天。

力邀各方共同参与南千岛群岛开发。2020年的宪法公投,以宪法形式再次确 认南千岛群岛永远是俄罗斯不可分割的一部分,就此单方面结束与日本在领土问 题上的争议。20217月,俄罗斯总理米舒斯京提议在南千岛群岛设立“自由关 税区”,提出在未来5年内全面开发南千岛群岛,并邀请日本、中国等国在南千 岛群岛开展经贸合作。目前对“自由关税区”的优惠政策正在讨论中,有关税收 优惠的税种选择、优惠幅度和优惠期、投资门槛要求等尚未达成共识,但让外资 享受国民待遇值得期待

四) 完善投融资机制,着力发展基础设施

在铁路发展方面,继续实施贝阿铁路和西伯利亚大铁路现代化改造计划,保 障铁路连接最大的货物生产基地,与远东港口实现连通,且与中国、蒙古国和朝 鲜的陆路过境点相连。计划到2024年,两条铁路的运量达1.8亿吨2030年达到2.5 亿吨。除了交通基础设施之外,还有大量市政公用工程设施和公共生活服务设施 需要建设。上述基础设施仅依靠国家投入根本无力负担,需要吸引大量私人投资。 为此,远东一直在探索完善基础设施投融资机制。一方面,实施基础设施国家支 持机制,即为投资项目提供基础设施国家支持资金。从2015年开始为超前发展区

' AreeBa O., Fphhkcbhh ., Eohko A. MuHB0CT0Kpa3Bumu pacKpsmo gemanu co3gaHU o^mopa» Ha

Kypnnax https ://www. vedomosti. ru/economics/articles/2021/09/02/885008-minvostokrazvitiya-kurilah 投资者提供有针对性的基础设施支持,其实质是从联邦预算拨付资金支持建设投 资项目所需的基础设施,资金以补贴的形式免费提供,且不用偿还,最高补贴额 占项目总成本的10%。投资者独立建设基础设施,并承担准时按承诺的产能设立 新企业的义务。建成后的基础设施属于投资者所有,运营费用不再依靠预算资金。 鉴于基础设施国家支持机制产生了积极效果,从2019年起,该机制已在全俄推广。 另一方面,启动“远东特许经营”机制PPPo 20219月俄联邦政府签署第 1466号决议和1509号决议启动“远东特许经营”机制,并赋予远东和北极发 展部与企业签署PPP协议的权力。据估算,新机制在2024年前将筹集到5 000亿 卢布(约合67亿美元)。为此,远东和北极发展集团已启动在“远东特许经营” 机制下的“投资加速器”,其作为在远东实施PPP项目的“窗口”和“平台”, 通过在线收集PPP项目发起人申请,由远东和北极发展集团首先对申请提出的项 目倡议进行分析,然后转交给工作组进一步审议,并与远东各联邦主体政府、开 发机构、投资者、银行、咨询公司、投资代理商、律师事务所沟通,最大限度地 缩短项目从倡议到PPP协议签署的时间,尽快帮助PPP项目发起人吸引资金BO 截至目前,“投资加速器”首批选定的项目有335个,价值6 670亿卢布,计划 在远东和北极地区实施。

五)规划重点产业发展,打造产业集群

远东2035年前规划的关键行业包括石化、资源开采、农业、林业、渔业和 水产养殖业、物流业、造船业、旅游业、制造业等。根据规划,在石化行业,将 为液化天然气生产提供优惠,并取消液化天然气出口限制。在资源开采行业,将 鼓励资源勘探,赋予俄罗斯公民地下金矿开采权,为地矿勘探风险投资提供法律 保障等。在农业领域,致力于闲置农业用地的利用,发展大农业项目,支持蔬菜 生产和储存等。在林业领域,鼓励木材深加工,创建森林数字服务系统,鼓励私 人投资建造林区道路。在渔业和水产养殖领域,提供鱼类繁殖场,支持水产养殖, 特别是商业鲟鱼养殖,对捕鱼船进行现代化改造,发展鱼类加工基础设施和鱼类 储存设施,加强海港鱼类码头设施建设。在物流行业,为集装箱本地化生产和陆 港建设投资贷款提供利率补贴,降低破冰船护航成本等。在旅游领域,出台利率 补贴机制,为远东地区新建酒店提供资金支持;远东所有国际机场实行增值税退

' npaBHTenbCTBo ogo6puno nocmaHOBneHue o ganbHeBocTOHHOH KOHReccuu3 ceHTaSpa 2021 r. http:// government. ru/news/43163/

Kookhh B. Ha anmeM BocToKe u b ApKTUKe 3anycTunu uHBecTURuoHHBi访 aKcenepaTop. https:// rg.ru/2021/06/29/ 税;为悬挂俄罗斯国旗的邮轮在远东定期航行创造条件等。在制造业领域,对远 东制造业企业的现代化改造投资引入特殊的减税机制,为新型制造业的基础设施 投资给予专门的税收优惠,发展具有投资吸引力的工业园和技术园等

俄罗斯计划在远东打造一批产业集群,包括天然气化工产业集群、矿业集群、 木材工业集群、渔业集群、农工产业集群、食品工业集群、造船业集群、飞机制 造业集群、航空工业集群、港口物流集群和旅游业集群等。阿穆尔州发展天然气 化工产业集群,萨哈(雅库特)共和国、萨哈林州打造石油和天然气产业集群; 阿穆尔州、萨哈(雅库特)共和国、萨哈林州、外贝加尔边疆区、哈巴罗夫斯克 边疆区和楚科奇自治区打造煤炭工业集群;楚科奇自治区发展金铜产业集群;外 贝加尔边疆区和哈巴罗夫斯克边疆区发展大型纸浆和造纸产业集群;滨海边疆区、 千岛群岛、堪察加边疆区发展鱼类加工产业集群;布里亚特共和国、外贝加尔边 疆区、滨海边疆区、阿穆尔州和犹太自治州打造农业和食品工业集群;布里亚特 共和国、滨海边疆区和哈巴罗夫斯克边疆区发展航空工业中心,乌兰乌德、阿尔 谢尼耶夫斯克、阿穆尔-共青城的飞机制造厂生产新型军民两用飞机,全面保障 远东地区对小型飞机以及无人运输系统的需求;以“星星”造船厂为中心在滨海 边疆区打造造船产业集群,生产能满足国内外需求且具有竞争力的各种类型大型 专业船舶,为本地捕鱼船队建造中低吨位捕鱼船;在阿穆尔州以东方发射场为中 心形成航天产业集群,参与国际航天和商业航天项目,其中将建立研发部门,进 行太空开发、太空旅游与太空服务研究;在滨海边疆区建设俄罗斯东部地区最大 的港口物流中心,装运俄罗斯货物和国际货物,包括与中国、日本和韩国的往来 货物,堪察加彼得罗巴甫洛夫斯克海港将发展成为北方海航道的枢纽港口,为东 北亚国家运至欧洲的集装箱货物提供优质的运输服务;在11个联邦主体均创建 新的旅游产业集群,其中最大的旅游中心设在布里亚特共和国和堪察加边疆区。

六)支持科教发展,打造科创中心

支持远东地区高等教育发展。一方面,加强远东地区大学的基础设施建设。 为布里亚特国立大学建造学生宿舍,为阿穆尔河畔共青城国立技术大学建造体育 馆,推进远东联邦大学校区第二期建设等。另一方面,为远东各大学增加公费生 名额,增加对远东当地生源的招生。推进科教融合发展,建设科教中心。2019 在全俄设立15个科教中心的科学优先项目框架内,以雅库特东北联邦大学为基

 HaRUOHa^nbHa nporpaMMa coRua^nbHO-SKOHOMuqecKoro pa3BUTua anbHero BocmoKa Ha nepuog go 2024 roga u Ha nepcneKTUBy go 2035 roga 24 ceHTaSpa 2020 r. No 2464-p. 础设立跨区域中心“北方:可持续发展之地”,有效整合萨哈(雅库特)共和国 科学院、俄罗斯科学院雅库特科学中心、俄罗斯科学院下属研究所的科教资源。

支持科技创新中心建设。为将“俄罗斯岛”打造成亚太地区最大的科创中心, 形成远东地区高科技创新生态,202011月俄罗斯总理签署创建“俄罗斯岛” 科技创新中心的政府决议A “俄罗斯岛”科技创新中心以远东联邦大学为基础 设立,主要致力于世界海洋学、信息通信技术以及生物技术研究,是继莫斯科大 学麻雀山、“天狼星”和“门捷列夫谷”之后,在国家层面设立的第4个科技创 新中心。“俄罗斯岛”科技创新中心第一期项目将于2024年开始运营,为此将 投资210亿卢布用于发展基础设施。2030年前计划孵化200个高科技初创企业, 创造3 500个高科技就业岗位B

七)探索城市群建设,发挥集聚效应和规模经济效应

从国际经验看,城市群是创新要素集聚、人口集聚、产业竞争力强、经济效 率最优的地区,是支撑经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要 平台。鉴于远东尚没有一座人口超过百万的大城市,一方面难以发挥生产、消费、 创新要素等的集聚效应,另一方面,难以发挥融入亚太经济参与国际竞争的平台 效应,因此在远东建设城市群具有重要意义。20219月,俄远东和北极发展部、 远东和北极发展集团、滨海边疆区政府、对外经济银行和“城市产业”有限责任 公司(nporopog)签署协议,将在距离符拉迪沃斯托克不到30千米的超前发展区“纳 杰日金斯卡娅”所属区域内建设一座名为“卫星”的新城市。城市规划建筑面积 925公顷,可容纳30万居民。未来,加上符拉迪沃斯托克和阿尔焦姆两座城市的 人口,三座城市组成的城市群人口总数可达100万,将结束远东地区没有百万人 口大城市的历史。此外,对外经济银行还在制定远东和北极城市发展战略。

、远东开发前景展望:关山难越

“东向”战略的探索实践,到“东向北向联动”战略的宏大布局,俄罗斯 力图通过制度和政策创新,营造更为良好的发展环境,最大限度地发挥资源和区 位优势,推动远东地区加快融入亚太发展,重塑欧亚大国和北方大国地位,其战

 nocTaHoaneHHe o co3gaHuu UHHOBaRUoHHoro HayqHo-TexHonoruqecKoro ReHTpa "PyccKHH" 18 noaSpa 2020 r. Nq 1868).

② “俄罗斯岛”科技创新中心网站,https://iostrov. ru/

略图谋可谓远大,但基于现实基础和国际环境制约,其面临的挑战亦十分巨大。

第一,以资源能源产品出口融入亚太与全球低碳发展大势相矛盾。从远东自 身发展看,支撑远东经济发展的主要是能源产业。2000—2018年远东煤炭产量增 长约30%,石油产量增加了 7.3倍,天然气增加了 8.7倍,同期煤炭、石油、天 然气出口量分别增长了 2.2倍、10.7倍和28倍。2018年煤炭出口占产量的比重40%,石油占66%,天然气为84%2018年能源产业在远东地区生产总值中的比 例超过25%,创造的税收占地区预算收入的16%。虽然煤炭出口占远东煤炭产量 的比重不及石油和天然气,但远东是俄罗斯煤炭出口的主要转运地。从2016年起, 国际煤炭价格大幅上涨,俄罗斯煤炭企业迅速加大向亚洲国家出口力度,2019 煤炭跃居俄罗斯第五大出口商品,出口额高达170亿美元。鉴于俄罗斯煤炭的3 个主要出口国分别是中国、日本和韩国,从2018年起俄罗斯煤炭出口的54% 靠远东港口转运,远东成了名副其实的“煤炭出口中转站”。向亚太地区国家煤 炭出口的增加,带动了远东港口的发展,如哈巴罗夫斯克边疆区的瓦尼诺港,滨 海边疆区的东方港、纳霍德卡港、波谢特港,萨哈林州的沙赫捷尔斯克港,楚科 奇自治区的白令戈夫斯基港等。按照俄罗斯煤炭工业发展规划,2035年前将继续 增加煤炭出口,尤其以北极地区和远东地区的煤炭为主A。在碳达峰和碳中和背 景下,全球对环境保护的要求越来越严格,亚太市场煤炭需求将日渐萎缩,以增 加能源产品出口融入亚太产业链和价值链的发展模式或将遇阻。

第二,远东运输物流潜力释放面临挑战。远东地区临近北冰洋和太平洋,11 个联邦主体中有7个临海:滨海边疆区、哈巴罗夫斯克边疆区、堪察加边疆区、 萨哈林岛、马加丹州、萨哈(雅库特)共和国和楚科奇自治区,海岸线长1.77 万千米,占俄罗斯海岸线总长度的48%,港口数量占全俄港口总数的42%。借助 北方海航道开发契机,增加远东港口吞吐量和与之连通的铁路运量,从而发挥远 东地区的运输物流发展潜力,是“北向东向联动”发展的核心内容。北方海航道 发展的有利条件有三:一是全球气候变暖对北极海冰最突出的影响是海冰数量明 显减少,这一趋势从20世纪80年代初已经延续至今B,北极沿海出现无冰海域, 航行难度减弱;二是俄罗斯拥有全球最强大的破冰船队;三是北方海航道比经苏 伊士运河航线距离短约1/3。但不利条件也很明显。一是开发北方海航道需要巨

' HporpaMMa pa3Bumu yronbHOH npoMbimneHHOCTU Poccuu Ha nepuog go 2035 roga (13 nrona 2020 r. No 1582-p).

② Li Shuhua. The Impact of Global Warming on Russia's Ecological Environment. Social Sciences in China, 2021,no. 4.

额投资。据初步估算,2035年前仅“北方海航道”建设项目预计至少需要3 500 亿卢布,此外还要建造破冰船,提供卫星通信、互联网、气象和导航服务,创建 救援系统,建立适应北极航行条件的船队等。二是运输货源保障问题。2021年北 方海航道货运量为3360万吨,其中过境货物仅有200万吨,占比不足6%。货 物以液化天然气、凝析油、煤炭和铁矿石为主。为增加北方海航道运量,一方面 需要增加过境运输量,为此在第二届联合国全球可持续交通大会上普京总统盛邀 各方利用北方海航道增加与欧洲的贸易往来。另一方面,俄罗斯计划大幅增加煤 炭运量,规划中的远东各港口发展以及希望实现陆海联运畅通的西伯利亚大铁路 和贝阿铁路的发展也与煤炭运输量息息相关。但是,与年运量达10亿吨的苏伊 士运河争夺过境运输量,竞争压力不小,同时以增加煤炭运输为主要运量来源之 一,短期尚可,中长期也将受到各国碳中和目标的制约。

第三,本土创新能力和创新人才难以支撑创新发展需求。在新一轮科技革命 和产业变革加速演进的背景下,远东地区设立科创中心、加强创新生态建设是目 标长远的战略选择。但就现有情况看,远东当地的创新能力和创新人才难以支撑 如此宏大的设想。从远东各联邦主体在全俄创新发展指数中的排名看,仅有哈巴 罗夫斯克边疆区排在前20位,其他联邦主体均居于40位之后,楚科奇自治区甚 至在全俄排名倒数第一。从自主创新能力的综合指标一一万人发明专利申请量看, 2015—2020年数据显示,在俄罗斯8个联邦区中,远东始终居于倒数第二的位置, 而且指标呈现逐年下降趋势。从创新人才状况看,2018年远东联邦区教育行业就 业人口占全俄的6. 6%,医疗行业就业人员在全俄占6.4%,科研人员占2. 1%b 东地区在吸引劳动力方面正在进行不懈努力,但目前本地区高素质人才外流的趋 势都无法控制,遑论从其他地区或者国外吸引高素质人才。

第四,地缘经济利益和地缘安全利益平衡的难题。在“东向北向联动”发展 战略下,远东经济发展的重要性被提升至前所未有的高度,吸引投资成为促进远 东发展的第一要务。在第六届东方经济论坛期间,副总理兼远东联邦区总统特使 特鲁特涅夫向俄罗斯总统普京表示,2030年前要为远东吸引11万亿卢布投资。 但远东作为“地缘战略区”,在吸引投资,特别是吸引外资的过程中,无论是官 方或者民间,在处理经济利益和地缘安全利益之间关系时总不免重回旧式思维:

① FaHBa E. Pacmem cnpoc Ha TpaH3UT rpy3OB no CeBMopnymu. https://rg.ru/2021/12/22/rastet-spros-na- tranzit-gruzov-po- sevmorputi. html

② 俄罗斯国家统计局数据。

一方面期待外资进入,另一方面,当外资真正进入后,又用外国移民涌入、生态 安全、领土安全风险等挑动舆情,致使一些投资项目中途夭折,投资者黯然离场。 远东地方当局对外资的防范态度甚至在官方文件中都有明确表述,如在《哈巴罗 夫斯克边疆区边境地区开发规划》中,“安全保障”一节专门阐述了来自中国 的风险,诸如领土威胁、移民威胁、非法渔猎、走私、跨国犯罪威胁等。《2030 年前犹太自治州社会经济发展战略》B提到,要警惕对中国日益依赖的风险以及“中 国毗邻地区扩张性移民和扩张性经济政策的威胁”。

第五,“一区一港”的制度缺陷。自由港制度主要存在四方面问题。一是“游 戏规则”的稳定性问题。从自由港制度确立以来,多次进行地域范围调整。新的 行政区被纳入自由港后,地方的法律法规需要做出相应调整,一些地方当局担心 税收优惠影响当地税基,特别是利润税与土地税收入C,因而在地方法律法规中 试图变相取消一些自由港政策优惠,致使一些优惠措施难以实施到位。对于联邦 和地方立法和法律规范的频繁修订,“游戏规划”多变,外国投资者大多处于观 望状态,并不急于投资D。二是优惠政策时效问题。自由港企业一般享受5年税 收优惠政策,税收优惠期结束后,如何确保这些企业继续留下来,是当前自由港 制度面临的一大问题。三是土地使用权转让程序冗长。法律规定,自由港入驻企 业的土地使用权获取不需要经过拍卖程序。但实际运作过程中,因联邦政府、地 方政府与入驻企业难以形成有效共识致使土地使用权转让程序拖沓冗长,很多项 目,特别是外国投资项目,迟迟难以开工。虽然各方对此互相指责,但其中的症 结是土地税属于地方税种,执行3年免除土地税的优惠政策会影响地方的税收收 入,地方政府积极性不高。四是自由港制度设计初衷与现实运行效果之间的悖论。 自由港制度的初衷是通过发展新兴产业、推动高新技术产品出口,实现出口导向 发展,因而设定的投资门槛较高,要求入驻企业必须承诺在3年内至少投资500 万卢布。在现实中,因自由港入驻企业生产的产品在国际市场上缺乏竞争力,难 以赢利,出口导向发展模式成为奢望。先期进入企业遭遇的困境产生的“逆向激 励效应”致使大企业对自由港缺乏投资意愿,外资也不急于进入,而中小企业因

' PerHonanbHaa nporpaMMa XaSapoBCKoro Kpa"Pa3Bumue npurpaHUHHBix meppumopu访 XaSapoBCKoro Kpa go 2020 roga" (N^ 746-pn26.09. 2016).

B CmpaTerna coRuanbHo-SKoHoMuqecKoro pa3Bumu EBpeHCKon aBToHoMHo访 oSnacTH Ha nepuog go 2030 roga (N 419-nn15.11.2018).

③ 根据现行税法,利润税属于联邦和地方共享税,17%归地方3%归联邦,土地税属于地方税种。

④ KopomaeB . 3apy6e^HMH 6u3Hec He 3axomen BKnagbiBaTbc b skohomuky ^anbHero BocmoKa. https:// iz. ru/922165/2019-09-17/zarubezhnyi-biznes-ne-zakhotel-vkladyvatsia-v-ekonomiku-dalnego-vostoka 为门槛的限制也难以进入,对自由港的热情逐渐转化为失望。“超前发展区”制 度在运行中也存在一定问题。首先是划拨给超前发展区使用的土地迟迟不到位。 俄罗斯审计署对超前发展区的审计资料显示,在拨给超前发展区使用的1 900 公顷土地中,只有不到1%租给了远东和北极开发集团,对于大多数地块,地方 当局虽声称是因联邦中央没有设定明确运作标准,无章可循,但实质还是土地税 属于地方税种的原因。其次是基础设施配套滞后问题。虽然法律规定超前发展区 的基本基础设施由远东和北极发展集团负责,但入驻企业期待的“五通”往往不 能完全到位,一些入驻企业获得的地块缺乏基本的基础设施配套,特别是通信基 础设施。再次是资金使用效率问题。拨付给超前发展区的预算资金使用效率评估 没有明确的立法依据与标准,造成资金使用效率不高。还有就是一些优惠停留在 纸面上,现实难以操作。如“一区一港”入驻企业按法律规定可以利用自由关税 区制度,但利用该制度一方面需要与海关协调,另一方面需要企业出资在海关监 管区域配备相应设备,费用不菲,对大多数投资项目而言,特别是中小型项目无 利可图。截至2018年底,在超前发展区的1 000多家入驻企业中,仅有4家有效 利用了自由关税区制度B

第六,国际化运营水平、行政效率有待提升。以符拉迪沃斯托克自由港为例, 运营由远东和北极发展集团负责,也设立了观察委员会和公共委员会,但因欠缺 国际化的运营机制、国际化的人才参与和多国参与的商务协调机制,运行效率不 高。因行政机关工作效率低下,符拉迪沃斯托克自由港在通关效率、退税程序和 商品流通方面与世界上其他重要港口相比具有较大差距。如在新加坡通关只需2 分钟,中国香港约需1分钟,鹿特丹3分钟,符拉迪沃斯托克自由港是前者的几 十倍。此外,远东和北极发展部及其下属开发机构与地方政府在工作协调方面并 不顺畅。远东和北极发展部目前大约有250人,其管理的远东和北极发展集团大 约有450名职员,“国家规划东部中心”约有80名员工,协调近800人的庞大 政府部门的工作,使之有效运行,并不容易。另外,远东和北极发展部与远东各 地方政府之间没有顺畅的协调机制,有关远东开发的每项重要决定几乎都必须以

① MenbSHOB E. YHenMe PAH: Teppumopuu onepe^aro^ero pa3BUTua He noMorym ^anbneMy BocTOKy. https: //life. ru/t/nonuTUKa/1134844/

② CnuBaK B. CBo6ogHBie sKoHoMunecKue 3ohm anbHero BocmoKa - onsiT npuBneneHua uHocmpaHHBix UHBecmopoB. https: //raexpert. ru/researches/regions/2019_far_east/ 联邦政府令的方式下达,行政程序冗长。

第七,人口问题痛点难以消解。地广人稀是对远东最好的注解,俄罗斯面积 排名前10的联邦主体中,有6个位于远东;5个人口密度最小的联邦主体中,远 东占4个。自然气候条件不宜居宜业是最根本原因。远东生活成本极高,2019 数据显示,最基本的消费篮子在楚科奇自治区大约需要3万卢布,在堪察加边疆 区为2.5万卢布,而俄罗斯的平均值为1.6万一1. 7万卢布。生活高成本需要高 收入支撑,2019年远东人均国内生产总值GDP约为73万卢布(约合9 899美元), 虽然高于全俄平均水平13个百分点,但在高生活成本下,货币收入购买力并不 高。况且远东各个联邦主体的收入水平也存在巨大差距,如缺少油气、金属和煤 炭资源的布里亚特共和国人均GDP仅为全俄平均水平的45%,外贝加尔边疆区为 53%,犹太自治州为55%。除了收入低之外,社会公共服务水平低和对发展前景不 看好也是远东人口流失的重要原因。民意调查显示,约2/3的远东地区居民对医 疗服务、运输服务和住房及公共服务不满意,48%对教育发展不满意®o在远东流 失的人口中,70%是高素质专家。虽然当前各项吸引人才的政策在积极推进,但 高素质人才流失的势头仍难以抑制。202011月在哈巴罗夫斯克对大学生进行 的一项深度访谈结果显示,62%的人希望在毕业后的一两年内离开远东®o而对在 超前发展区找到工作的大学毕业生的访谈也证实,有近一半的人希望到国内其他 城市或其他国家发展,普遍认为在远东看不到发展前景。归国俄侨也对远东缺乏 兴趣,从《促进境外侨民自愿归俄国家纲要》执行情况看,截至2020年初,返 俄定居侨民共计93.16万人次,只有5.5%不得已选择在远东定居D。当前远东投 资项目实施急需高素质劳动力,2025年需要吸引超过20万名®在抑制人才流失 都异常困难的情况下,吸引高素质劳动力到远东工作定居更加不易。

① EgoBUHa T. B xonogeho He b o6ugeKaK pe3ugeHTBi TOP cmposT 6u3Hec Ha anbHeM BocmoKe. https ://www. kommersant. ru/doc/4492221

② HaRuoHa^nbHa nporpaMMa coRua^nbHo-SKoHoMuqecKoro pa3BUTua anbHero BocmoKa Ha nepuog go 2024 roga u Ha nepcneKTUBy go 2035 roga (24 ceHTaSpa 2020 roga No 2464-p).

③ My3HHeHKo H. HaKonneHue u pa3BUTue nenoBenecKoro Kanurana Ha anmeM BocToKe Poccuu// Me^gyHapogHHH Hay^Ho-uccnegoBaTenbcKU访双ypHan.2021 N 1.

④ MoHUTopuHr FocygapcTBeHHon nporpaMMBi no oKa3aHUK» cogencTBHa goSpoBonbHoMy nepeceneHHro b PoccnncKyro egepaRUQ cooTeuecTBeHHUKoBnpoUBa^wux 3a pySe^oM. https://MBg.p4/mvd/structure1/Glavnie_ upravlenija/guvm/compatriots/monitoring

⑤ APUK: HccnegoBaHHa psiHKa Tpyga noMoraroT BBicTpauBaTB cncTeMHyro paSoTy no KagpoBoMy oSecneueHHro HHBecTnpoeKToB. https://hcfe.ru/news/8990/

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[K^WHeBMe cgBa cmpamerus pa3Bumus antHero BocmoKa; "noBopom Ha Boctok"; "copa3Bumue BocmoKa u CeBepa"; uHcmumyuuoHantHBie u nonumnvecKMe uHHoBauuu

Evolution on Russia's Far East Development Strategy
—From "Eastward" to "Eastward and Northward Together*

Gao Jixiang

Abstract: The Ukrainian crisis has set back Russia's "Westward" strategy of integrating into Europe and made the Russian government set its sights on the East. Starting from the promulgation of the "National Plan for the Social and Economic Development of the Far Eastern Federal District" in 2014, Russia officially implemented the "Eastward Strategy". The system and policy innovations such as "one district, one port" and "one hectare of free land" have yielded good results in attracting investment and immigration, but it was still insufficient in promoting the overall development of the Far East. In the context of global climate change, the Arctic region has become the focus of attention. Accordingly, the Russian government has included the Far East and the Arctic region in a unified framework and launched the development strategy of "Eastward and Northward Together" in its "Spatial Development Strategy of the Russian Federation for the period up to 2025". With this strategy, Russia intends to take advantage of the rich resources such as minerals and land, the location of the Far East and Arctic region that connect the Arctic Ocean and the Pacific Ocean, as well as accessibility to the huge consumer market and manufacturing base in the Asia-Pacific region, and comprehensively promote the joint development of the Far East and the Arctic region. Although Russia aims to ensure its interests in the Arctic region and re-establish itself as a great Power in Eurasia, it still faces huge challenges given the practical basis and international environmental constraints.

Keywords: Far East development strategy; eastward; eastward and northward together; system and policy innovation


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